测绘科普
当好资源“大管家”,可从央地利益调整入手
来源:中国自然资源报 时间:2018-05-31

 自然资源部自宣布组建以来已两月有余,一直没能走下聚光灯。社会舆论对这位自然资源“大管家”充满了好奇,而业内专家也掀起了讨论热潮,尤其是对如何当好“大管家”这个问题。

 习近平总书记曾经讲过,“生态环境问题,归要到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。要解决这个问题,就必须在转变资源利用方式、提高资源利用效率上下功夫”。组建自然资源部的一个重要目的,就是为了解决全民所有自然资源所有者不到位的问题,从源头上建立起自然资源节约集约利用机制,落脚点在于用好护好自然资源。

 笔者以为,当好全民所有自然资源“大管家”,需要从自然资源权利体系、资源配置、资产评估、负债考核等方面着手逐步构建起一整套制度体系。而关键点是要重新构建资源利益引导机制,改变中央与地方权责比例关系,理顺中央和地方政府在资源有偿使用收益分配上的关系,让保护资源成为地方的内生动力。

 然而,当前地方政府依然存在不顾资源环境破坏任性卖地卖资源的冲动。究其原因,主要还是中央和地方在资源所有权划分特别是收益权划分上存在不合理。就拿土地来说,国务院代表国家行使国家所有土地的所有权,但具体的国有土地使用权出让是由市县政府负责,即地方政府实际上行使了所有权,而中央和地方在土地出让收益分配的关键环节也缺乏调节。尽管1998年《土地管理法》设立新增建设用地有偿使用费,明确中央收取土地使用权出让金的30%,以体现中央政府的所有者权益,但由于当时正值分税制改革,受到各种因素的影响,执行中新增建设用地有偿使用费变成了一种行政事业性收费,在地方政府报批用地时按照一定标准收取,其占土地出让总收入的比重不足2%,远未达到制度设计效果。在巨大的经济利益机制驱动下,虽然中央政府严格管制、督察执法,但地方政府卖地卖资源的积极性居高不下,大量占用耕地、林地、草地、湿地和围填海造地,导致资源环境破坏严重。

 不过,如上调整中央和地方资源出让收益的思路,依然值得借鉴和完善。还是以土地为例,原来土地出让收入直接进地方财政,现在可以向中央和省缴纳一定比例,以体现中央政府和省级政府在资源所有者权益上的职责。而中央和省级政府则可本着“取之于地方,用之于地方”的原则,通过转移支付的方式,按照各地资源环境生态保护情况分配到各地,主要用于国土空间生态修复重大工程。如此一来,空间生态修复资金不足的问题便可迎刃而解。

 更重要的是,此举还能抑制地方政府卖地卖资源的冲动。维持现行的土地等资源分级审批制度,只对资源出让收益机制进行结构性调整,现行“土地财政”总格局不会有颠覆性变化。改变的是激励约束机制,从以往各地大干快上追求卖地卖资源收入,变为通过改善资源生态环境获取上级资源转移支付收入,从而形成促进资源生态环境改善的正向激励机制。

 其实,这跟征收房地产税有着异曲同工之处,即通过征收房地产税激励地方政府主动改善资源生态和人居环境。利益调整的力量,从目前各地开展的“抢人”大战就可见一斑。然而,触动利益比触动灵魂还难。调整中央与地方资源收益分配权限关系重大,涉及重大财权划分,既需要决心更需要智慧。笔者以为,激进的方案,可以考虑在当前正在修改的《土地管理法》中研究解决,但时间紧迫恐难实现;稳妥的方案,可以进一步加强研究,开展实践试点,作好政策储备,在下一步的自然资源基本法立法中对各类自然资源作一揽子解决。